世界大国国有林特点分析及对我国林业发展启示·俄罗斯篇【批木网】

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  俄罗斯不仅是世界面积最大的国家，也是世界上森林资源第一大国，其森林面积约占世界森林总面积的25%，其中属俄罗斯联邦政府管辖的国有林占全国森林总面积的94%。随着俄罗斯政府对森林多功能效益关注度的不断提升，指定用于生物多样性保护和水土资源保护的国有林面积不断增加，国有林成为俄罗斯联邦生态系统的主体。

  近年来，俄罗斯在国有林权制度改革过程中有效理顺了政府和林业开发者之间的关系，逐步建立起了健全有效的林业管理体制和运行机制，国有森林资源的功能从单一的林产品生产基地转向以提供生态服务为主，合理提供林产品、促进国有林区社会经济发展的多种功能效益综合体。由于中俄两国同属资源大国，曾经历相同的社会制度，特别是我国现行法规中有一些是参考前苏联立法模式建立的，因此，两国在互相借鉴和完善法律制度方面都有值得相互学习的地方。

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  科学营林分类经营

  营林业和森林工业是俄罗斯林业传统的两大系统，苏联解体后，俄罗斯林业同其他领域相比面临更大的困难，因此加速国有林改革势在必行。

  俄罗斯的林业资源属于联邦财产，俄罗斯按照森林的意义、经营目的和主要功能，把国有林分为防护林、用材林和储备林三大类，通过实行分类经营管理和利用，以保护国民的生存环境。森林培育和森林经理两大技术体系是俄罗斯国有林发展的有力支撑。一方面，俄罗斯将良种选育、森林营造、幼中林抚育和天然次生林培育作为森林培育的重点，另一方面，俄罗斯也在森林经营规划方面不断加大改革力度。

  在森林培育方面，以国有林采伐为例，《俄联邦森林法典》对国有林采伐有详细的规定，必须在持有森林采伐许可证、任务书和森林利用证的情况下才能够进行采伐，这样做不仅对森林经营单位起到了监督，又可以有效地防止乱砍滥伐，保护森林资源。在森林经营方面，《俄联邦森林法典》将国有林的经营权划分给森林经营单位，由各联邦主体分别制定地方的林业计划，而主导国有林经营的是各租赁者或与国家签订合同的林地中标者。当然林地租赁者在经营林地的同时，还负有开展更新、抚育和建立防火制度等自行承担森林经营工作的义务，这样林地租赁权不仅可以流转，同时也使林地租赁人成为森林管理的主体，从侧面提高了从业者的主动性，有利于俄罗斯林业的发展。

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  分权管理权责明晰

  国有林权制度改革过程中，俄罗斯政府通过分离国有林所有权和经营权，有效理顺了政府和林业开发者之间的关系，逐步建立起了健全有效的林业管理体制和运行机制。俄罗斯将国有林的所有权和经营权分开，政府林业行政管理机构纯属职能机构，不直接经营国有林，而是由相应的企业性机构进行经营，同时接受职能机构的监督和调控。

  俄罗斯森林管理主要由各地方林业管理局负责，联邦政府享有有限的森林管理权。联邦政府负责法律制度及基本政策的制定和森林资源状况的掌握，政府通过制定统一的国民经济计划、林业产业政策、林业发展计划等一系列配套政策，来调控林业的发展。《俄联邦森林法典》中明确规定了国家政权机关不得介入联邦森林资产的森林利用活动。

  地方政府负责具体的森林管理计划和规章的制定以及使用权的分配和森林管理。联邦一级政府制定基本林业政策框架及各部门计划；地方政府以此为依据制定对森林利用、保护和更新等基本方针加以规定的地方林业计划，报联邦政府审批；林管区或林场作为基层森林管理机构，将根据地方政府的森林计划制定具体实施森林利用、保护和更新的经营方案，报地方政府审批。《俄联邦森林法典》将联邦森林资产利用权和非联邦资产的森林利用权、转让权形成的基础、程序、实施等用法律的方式予以规定，并且将每种转让方式的具体条件、转让年限、转让的形式等都给行为人以法律上的依据和指导。

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  林业立法严格采伐

  俗话说“无规矩不成方圆”。在国有林经营管理上，俄罗斯非常重视林业立法，相继推出一系列与国有林相关的法律法规。其中最重要的是《俄联邦森林法典》，它在不同时期都对林业的发展起到了积极的促进作用。新的《俄联邦森林法典》将国有林管理权下放给地方政府，把养护森林的责任分担给了森林资源使用者。

  森林法对森林利用、更新、保护、防护及管理等内容的规定都体现了生态价值优先的立法理念，这点在俄罗斯国有林采伐方面体现得淋漓尽致。新的《俄联邦森林法典》规定木材采伐必须在用材林和防护林内实施；应当首先采伐过熟林和成熟林；禁止超过设计年采伐量规模以及违反可砍伐树龄的木材采伐；可砍伐树龄和年采伐量计算程序由被授权的联邦权力执行机构制定。

  国有林权改革任重道远

  俄罗斯在国有林权制度改革中的尝试不是一帆风顺的，特别是《俄联邦森林法典》的修订受到了许多林学家、业界权威和林业工作者的抨击。主要原因是，在实际采伐中，林地租赁者往往只选珍贵树种、优质材进行采伐，以谋求最高利润，而新森林法对国有森林资源由林地租赁者经营的做法缺乏必要的法律监督，这会引起大规模乱砍滥伐。同时新一轮林业机构改革存在各机构职能分工不明、机构人员配备不足和改革准备期限过短等一系列问题。因此，俄罗斯的国有林权改革还有一段路要走。我们也应看到，尽管俄罗斯在逐步健全林业管理和运行体制时还存在森林法律制度修改过程中未能做出科学决策等问题，但俄罗斯在国有林改革过程中已有的成功经验仍然值得我国借鉴。首先我国目前还处在重造林，轻抚育；重数量，轻质量；重生态，轻产业的阶段，俄罗斯对森林的科学经营，借此提高林地生长力来提升森林经营水平值得我们借鉴。其次我国实行的集体林权制度改革是以明晰林地使用权和林木所有权、放活经营权，落实处置权、保障收益权为主要内容的综合性改革，俄罗斯在森林所有权与经营权分离管理方面的经验值得我们参考。再次我国现行的林木采伐总额按照从下往上报批，但其中的问题是审批信息无法体现森林的生物多样性和主要的生态功能，俄罗斯在实施可持续森林采伐，保护森林生态、经济效益等方面的成功经验值得我们学习。

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